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(发布时间:2013-9-24)
 

关于加强浦东新区来沪人员服务管理工作情况的报告

—— 2013年8月9在浦东新区第五届人民代表大会

常务委员会第十二次会议上

浦东新区副区长  陆 民

 

主任、各位副主任、各位委员:

我代表区政府,向区五届人大常委会第十二次会议报告近年浦东新区来沪人员服务管理工作的情况,请予审议。

一、基本情况及特点趋势

(一)基本情况

一是来沪人员情况。截至2013630,新区共有实有人口566.5万人,其中来沪人员253.73万人,占实有人口总数的44.8%。来沪人员中男性139.37万人、女性114.36万人,分别占来沪人员总数的54.9%45.1%

二是来沪人员转本市户籍情况。2011112013630,有5.8万名来沪人员转为本市户籍人员,其中2.6万人系原蓝印户口、1.4万人系人才引进、1.8万人系投靠配偶、亲属。

三是申领居住证情况。来沪人员申领《上海市临时居住证》136.1万人,占来沪人员总数53.6%。申领《上海市居住证》20.1万人,占来沪人员总数7.9%

四是随迁子女受教育情况。全区已有22.4万名随迁子女在新区接受义务教育,其中初中段接受4.3万人、小学段接受10.2万人、幼儿园接受4.3万人,另有3.6万人在各街镇备案的学前儿童看护点就读。

五是计划生育情况。来沪人员中育龄妇女76.3万人,其中已婚育龄妇女45.2万人,2012年来沪人员出生2.4万人,计划生育率91%

六是法律援助情况。3年来共为2千余名来沪人员提供刑事法律援助服务,为1.3万人提供咨询服务,为5.4万人提供电话咨询,为6千余名外来务工人员提供民事代理法律援助服务。

(二)特点趋势

一是持续快速增长。新区来沪人员增幅已超过实有人口的总增幅。2012年,新区实有人口已占全市实有人口总量的22.3%,增长幅度为1.7%,超过全市增幅的0.3个百分点,仅来沪人员的增长幅度达到3.8%。随着新区“二次创业”和深化改革开放,来沪人员刚性需求量仍然较大,如上海国际旅游度假区(迪士尼乐园项目)等建设将持续吸引外来劳动力。

二是定居趋势明显。由于城郊结合部和农村地区生活成本相对较低,大量来沪人员居住时限开始延长,并由此衍生出大批为来沪人员服务的低层次服务场所,形成特有生活产业链条。据统计,在本区居住1年以上的来沪人员有33.9万人,同比去年19.0万人上升78.4%。如三林镇天花庵村在短时间内已成为一来沪人员高密度聚居的“城中村”。

三是南移特征显现。“两区合并”后,随着新区社会、经济发展重心的南移,近年南片人口增长速度加快。如新场镇来沪人员已有6.2万人,同比上升60%;航头镇有来沪人员7.4万人,同比上升26%

四是倒挂现象突出。受就业和生活成本等因素影响,本区来沪人口主要集聚在产业园区及其中心集镇的周边区域。综合保税区、金桥出口加工区和张江高科技园区内来沪人员比重已分别达到96.3%95.5%74.6%,位于产业园区周边的唐镇、金桥镇、高东镇、曹路镇等9个镇来沪人员已超过本市户籍人口,部分村户籍人口与来沪人员之比已达到1:10

五是违法犯罪比重高。2011年以来,新区公安机关共抓获各类犯罪嫌疑人员1.5万人,其中来沪人员1.1万人,占总数的73.3%20131月至6月,公安分局刑事拘留对象中,来沪人员占比为79.3%

二、来沪人员服务管理工作情况

20093月以来,按照“党委领导、政府主导、公安指导、部门司责、社区实施”的总体要求,新区着力加强人口综合服务和管理体制机制建设,不断推进来沪人员服务和管理工作,取得了较为明显成效。2012年度,新区人口综合服务管理工作位列全市第一,得到市领导肯定。

(一)健全完善组织体系

新区根据区位特征、区域实际以及 “二次创业”的发展趋势,制定了《关于建立浦东新区实有人口服务和管理工作长效机制的意见》(浦府办〔201010号),并配套下发了《浦东新区人口综合服务和管理领导小组及其办公室、各成员单位、街道(镇)、派出所、居(村)委工作职责》(浦人口办发〔20102号)、《关于建立实有人口管理信息员队伍的实施意见》(浦人口办发〔20106号)等8个系列文件,完善了各层面实有人口服务和管理的工作制度。一是推行“一口管理”。新区在人口综合服务和管理领导小组下设人口管理办公室,并与公安分局人口办实行合署办公,领导小组各成员单位各司其责,全面负责全区人口综合服务和管理工作,确保组织体系完备、畅通。二是实现“重心下移”。新区所有街镇相应建立由街镇分管领导亲自负责的人口综合服务和管理领导小组,并实体化设置人口管理办公室,常态化落实街镇人口服务管理的组织、协调、检查、督导、考核和经费保障工作。区综治办将来沪人员服务和管理工作纳入街镇综治管理考核。三是做到“延伸一线”。充分发挥基层组织优势,明确居民区(村)党组织书记是辖区实有人口信息采集工作的第一责任人,并在全市率先建立居村委实有人口信息采集工作室,形成居村委干部、公安派出所社区民警、社区综合协管队员“三位一体”的来沪人员信息采集、核查、管控工作模式,做到底数清、情况明。2012年,在扎实做好实有人口、实有房屋信息采集工作的基础上,将信息采集触角向“实有单位”延伸、拓展,实现了“三个实有”全覆盖管理。

(二)推进优化人口服务

一是建立信息共享机制。2010年,整合、汇集区各相关职能部门人口信息数据,建立了“浦东新区实有人口信息交互基础应用平台”。并在此基础上,又自主研发了“浦东新区街镇人口综合信息服务平台”,建立了“一次采集、多方应用”的全区人口数据整合和共享机制,为新区各委、办、局按需应用和各街镇、居村委在助残、征兵、社会求助等社区管理中提供及时、准确的数据支撑。二是推进人口综合服务。区人口综合服务和管理领导小组各成员单位以及各街镇,依据职责分工着力提升来沪人员服务水平和能力。其中,区计生委以“新彩虹计划”为载体,向来沪人员提供计划生育、产前检查、育龄妇女技能培训等;区教育局通过挖掘潜力,增加公办学校学位、委托民办学校招生等措施,落实来沪人员随迁子女接受义务教育;区人社局、总工会、司法局、团区委在加强来沪人员就业技能培训、来沪人员法律援助、来沪务工人员欠薪保障等方面,加强相关服务的制度安排和服务举措的研究。各街镇在强化来沪人员信息采集、核查的同时,积极探索有效措施,为来沪人员生活、就业和融入社区提供个性化服务。其中,形成了诸如塘桥街道、书院镇的房屋租赁协会,东明路街道的“四海俱乐部”,三林镇归泾村的“新市民生活馆”,康桥镇的来沪人员中“三失”(失学、失业、失控)重点帮教,周浦镇周南村的“相约星期四、聊聊烦心事”等各具特色、富有成效的服务品牌。三是注重人口基础调研。新区将“如何控制新区人口规模过快增长”确定为2013年新区重点调研课题之一,由区发改委牵头,会同新区公安分局、人口办开展深入、系统的调研,形成了《关于合理调控新区人口发展的政策调研报告》,在宏观政策层面,为合理调控新区人口提出了对策、措施。

(三)加强人口动态管理

针对新区在“二次创业”大背景下,来沪人员持续导入、集聚的现实状况,相关职能部门进一步落实信息采集、专项整治、检查督导等措施,强化动态管理。一是不断加强信息采集。区人口办围绕人、房基础信息采集与质量,探索建立了实有人口信息质量测查、监控,重大案(事)件及在押对象信息登记情况核查、倒查,实有人口信息质量问题“告知书、整改建议书、问责书”制度和实有人口“飞行检查”等制度,确保来沪人员信息采集和数据质量。二是建立重点区域挂牌整治机制。针对日常管理中发现的来沪人员聚集、来沪人员居住信息登记率不高、治安和消防问题突出区域及重点房屋,区人口办会同综治办组织相关街镇、公安派出所按照“一点一方案”要求,开展重点房屋、重点区域挂牌整治工作。2012年以来,已对279个重点区域、5572间重点房屋进行挂牌整治。三是强化“二无一故意”人员管控。公安分局通过利用内部信息系统预警、网吧上网人员信息、区实有人口信息交互平台数据比对以及执法办案中人员信息采集等措施,对来沪人员中“无固定居住地址、无固定职业和故意逃避居住信息登记”的人员,开展重点排查,并落实对此类人员“落脚点”的管控措施。2011年,公安分局专门研发了“高危人员碰撞比对提示系统”,充分运用现有实有人口基础数据,通过对人员活动规律、行为特点的碰撞比对,及时提示派出所对高危人员开展实地排查,落实对重点人员的管控措施,发挥了较好的指导作用。

三、目前存在困难和问题

(一)来沪人员结构与新区区域发展需求不匹配,导致公共资源难以支撑来沪人员持续增长的需求

城市发展需要有一定学历或有一技之长的青壮年劳力,但从数据分析,新区来沪人员中19岁以下和60岁以上的有36.9万人,占来沪人员总数的14.5%;初中及以下学历和文盲131.9万人,占来沪人员总数的52.0%,另有9.5万名学龄前儿童。同时,在公共服务资源上的压力也越来越大,如义务教育方面,来沪人员随迁子女在新区各类学校就读的总量和比重均逐年增加,大部分地区入学矛盾突出;又如医疗卫生方面,新区每千人口床位数、卫技人员数、执业医生数等指标本已低于全市平均水平,在大量来沪人员压力下更趋紧张,“黑诊所”等乱象随之在一些来沪人员集中的城郊地区滋生并突出显现。

(二)新区各部门横纵衔接存在缝隙,人口服务管理工作合力待进一步整合加强

随着新区各项人口管理服务的制度出台,人口综合服务管理工作已步入正轨,但是在实际运作中也存在一定问题,尤其是在政府部门之间的横向、纵向合力需进一步整合加强。在横向联动中,部分职能单位在常态运作中重视不足,未成规范,各自为战的情况仍然存在,以数据源推送为例,个别部门主动工作意识不强,导致部分数据尚不满足及时、鲜活的要求。在纵向联动中,各街镇人口办实体化运作存在不平衡,个别街镇在人口管理方面投入少,人口办在日常工作中管理、协调、指导作用相对较弱,并存在责任不落实、工作不推进、绩效不考核等现象。部分居村委书记也未真正履行“实有人口信息采集第一责任人”的职责,信息采集工作无法适应来沪人员动态特征,造成纵向脱节的情况。

(三)来沪人员信息采集工作举步维艰,人口基础工作的反哺作用难以凸显

目前,人口信息基础数据在政府社会管理中的作用日益显现,但该数据的动态维护却难在法律法规和人力投入两个方面得到保障,面临困局。社区综合协管队伍是来沪人员基础服务管理的主要力量,承担着来沪人员居住信息采集、核查和数据维护等工作,但该队伍工作量大且工资待遇低,人员配备本已不齐,目前更趋减少。据统计,新区现有来沪人员253.7万人,但社区综合协管队员仅3464人,人均对应740名来沪人员,远超全市平均水平,更未达到市政府明确的人均对应500名来沪人员的标准。而市政府虽已先后制定了《上海市实有人口服务和管理若干规定》和《上海市居住证管理办法》,但引导来沪人员主动登记的制约性法规仍显缺乏,上门采集等原始采集手段仍为主要采集手段。

(四)来沪人员过快积淀增加新区治安管理难度,引发治安乱象、来沪人员中计划外生育等社会问题

由于新区部分农村地区和城郊结合部地区的违章建筑增多,以及大型企业、大型建筑工地等用工需求加剧,导致来沪人员无序导入并迅速沉淀,新区治安形势依然严峻,部分区域治安环境有恶化趋势。结合部地区以及中心集镇周边服务来沪人员的各类无证无照场所明显增多,治安、消防、公共卫生隐患突出。如新区201316110接处警量为45.9万起,同比上升11.1%,增幅全市排名第3,其中报警类上升6.5%,而偷盗类上升8.5%。同时,来沪人员的增多造成计划外生育问题比较突出,尤其是计划外出生性别比偏高的情况更为严重。

四、下阶段工作重点

下阶段,按照市人口办总体部署以及市委书记韩正同志到浦东调研时的指示精神,重点抓好以下五方面工作:

(一)加强来沪人员服务与管理的组织领导和新区人口规模调控

根据《关于建立浦东新区实有人口服务和管理工作长效机制的意见》精神,一是完善联席会议制度。完善新区人口综合服务和管理领导小组成员单位联席会议制度,进一步发挥“党委领导、政府牵头”的主导作用。二是落实基础保障措施。按照成员单位职责分工,切实把来沪人员服务和管理的职责纳入社区管理的框架中,落实和完善来沪人员服务和管理工作的各项基础保障,确保实现人员配备到位、经费落实到位、物质保障到位,切实承担起属地管理职责,组织指导全区继续推进来沪人员服务和管理工作。三是加强人口规模调控。对已有产能低、能耗大、产出小的劳动密集型企业加快关停并转;引导、鼓励既有技术含量低的大型劳动密集型企业加快转型发展;引导新进入产业走高端发展之路;加快郊区新城和新市镇建设;结合城中村、厂中村改造,推进城中村、厂中村的城镇化进程;加快对城镇化拓展的前瞻性规划和配套等措施的落实,减少新区对简单劳动力的需求,实现新区人口规模性的调控。

(二)加强信息系统建设和应用及街镇人口管理的实体化运作

在强化来沪人员居住信息登记的基础上,一是强化信息共享。由新区人口办牵头进一步加强“浦东新区实有人口信息交互基础应用平台”、“浦东新区街道人口综合服务与管理平台”的建设和应用。二是强化数据推送。加强工商、税务、人保、教育、卫生等方面数据的整合和推送,确保推送的数据及时和鲜活,建立支撑社保卡、居住证、交通卡等证件运行的人口基础信息共享应用服务系统,实现信息共享。三是强化实体运作。各街镇要根据工作职责要求,推进街镇人口综合服务和管理实体化运作,并按照新区财政局、人口办《关于进一步落实经费保障,切实推进新区实有人口管理工作的通知》精神,做到组织、经费、人员保障,会同公安派出所加强对居村委来沪人员居住信息采集的检查督导和考核评比等工作。

(三)加强信息采集队伍建设和强化来沪人员的居住信息登记

社区综合协管队伍是来沪人员居住信息采集的一支重要力量,一是加强队伍建设。社区综合协管员队伍建设,充分调动协管队员的积极性和确保队伍稳定性,要通过加强组织建设、开展岗位培训竞赛、完善考核奖惩等途径,深入推进社区综合协管队伍组织化、规范化、标准化“三化”建设,不断提高队伍整体素质。二是提高责任意识。要进一步明确居民区(村)党组织书记是辖区实有人口信息采集工作第一责任人的意识和加强实有人口信息员队伍建设,完善来沪人员居住信息采集网络,提高对来沪人员居住信息的发现能力。三是加强信息登记。以贯彻落实市政府《上海市居住证管理办法》为契机,新区应进行先行先试,制定刚性规定督促来沪人员主动登记居住信息,提高来沪人员居住信息登记率。四是规范企业用工。进一步强化实有单位管理,搭建企事业单位和来沪人员管理服务新平台,由属地公安派出所落实企事业单位从业人员的管理责任,指导其落实从业人员信息申报制度,为来沪人员办理居住证,并签订《治安责任书》,实现“以业管人”。

(四)新区相关职能部门努力探索行之有效的来沪人员服务举措

一是优化行政服务。切实加强区人口办、综治、司法、计生、工商、人保、卫生、房地产和食品监管等相关职能部门之间的沟通和配合,齐抓共管,以服务带动管理,发挥整体合力。在户籍入户审批、消防审核等方面,优化管理,简化程序,尽最大可能为来沪人员在投资兴业、经商务工、安居生活提供便利。二是优化法律服务。公安分局、区司法、综治等部门积极为来沪人员提供法律咨询和法律援助服务,不断提高来沪人员“懂法、守法、维权”水平,及时调处涉及来沪人员的矛盾纠纷,帮助来沪人员解决实际困难。结合居住证办理,推动有关部门落实来沪人员劳动保障、计划生育、疾病预防以及义务教育等各项权益,保障来沪人员在政治上、经济上、法律上的权益平等。三是优化生活服务。在来沪人员集中居住区内完善各项服务设施,营造舒适稳定的居住环境。深入来沪人员集中的企业、社区,访民情察民意,广泛开展法律法规宣传,做到宣传教育到位。把党建工作延伸到来沪人员集聚点,在来沪人员党员较多的单位中建立党小组,充分发挥来沪人员中党员的带头作用,使党组织凝聚作用在来沪人员管理中得到充分发挥。

(五)加强新区社会治安管理和重点人员动态管控的督导检查

通过“二无一故意人员”和重点人员管控,提升“浦东公安分局高危人员碰撞比对提示系统”的应用能力,为服务实战提供支撑,提高新区社会治安管理能力。一是突出预警研判。在全面、准确掌握来沪人员基本信息的基础上进行综合分析研判,重点动态分析地域高危、闲散无业、泡网吧等“灰色人群”的比重。在研判基础上实行分层管理措施,将高危人员列入重点管控对象,及时跟踪掌控高危人员的基本情况、社会交往和活动轨迹等情况,从而提高管控的针对性。二是突出重点管控。针对来沪人员管理中出现的“犯罪不登记、登记不犯罪”情况,强化对故意逃避登记、有前科劣迹、有流窜作案嫌疑和“两无一故意”高危人群的管控,通过加强指纹采集、物建信息员布控、网上布控以及建立举报奖励制度等办法,将管控措施向用于出租的违章建筑、危棚简屋、田间窝棚、建筑工地工棚、地下空间等非正规“落脚点”延伸,公安派出所通过“浦东公安分局高危人员碰撞比对提示系统”提示人员的实地排查和轨迹分析,及时将来沪人员中有现实和潜在社会危害的重点人员纳入视线,按照重点人员管控要求实施重点管理。三是突出打击整治。严厉打击来沪人员中涉黑涉恶及带有明显地域特点和职业特点的团伙犯罪、流窜犯罪,着力改变来沪人员违法犯罪居高不下的状况,切实加强对城郊结合部、城中村等地治安秩序混乱、违法犯罪问题突出、群众反映强烈的来沪人员聚居区综合整治工作,新区公安、计生委、工商、人保、房管等部门加强协调配合,注重发现来沪人员中计划外生育情况,提高来沪人员素质和促进人口比例协调发展,减少治安隐患,维护社会秩序,营造良好环境。


参考资料

 

实有人口管理依据的主要法律、法规及规章

 

1《中华人民共和国治安管理处罚法》(2005828第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过)“第五十七条  房屋出租人将房屋出租给无身份证件的人居住的,或者不按规定登记承租人姓名、身份证件种类和号码的,处二百元以上五百元以下罚款。房屋出租人明知承租人利用出租房屋进行犯罪活动,不向公安机关报告的,处二百元以上五百元以下罚款;情节严重的,处五日以下拘留,可以并处五百元以下罚款。”

2《中华人民共和国人口与计划生育法》(20011229第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过,200291起施行)

3《租赁房屋治安管理规定》(中华人民共和国公安部令第24号已经19941022公安部部长办公会议通过,现予发布实施)

4《企业事业单位内部治安保卫条例》(经2004913国务院第64次常务会议通过,现予公布,自2004121起施行)

5《上海市实有人口服务和管理若干规定》(2012912上海市人民政府令第86号公布)

6、《上海市居住房屋租赁管理办法》201177上海市人民政府令第68号公布)

7《上海市房屋租赁条例》(由上海市第十一届人民代表大会常务委员会第十五次会议于19991227通过)

8、《上海市非居住房屋改建临时宿舍和施工工地临时宿舍安全使用管理规定》(上海市人民政府令第61号,经2011328市政府第101次常务会议通过)

9、《上海市居住证管理办法》(2013520市政府第9次常务会议通过,201371起施行,并以市政府第2号令公布)


 

来沪人员服务管理工作相关名词解释

 

1“两个实有”全覆盖管理:是指实有人口、实有房屋的全覆盖管理。

2“三个实有”全覆盖管理:是指实有人口、实有房屋、实有单位的全覆盖管理。

3实有人口:是指辖区内的户籍人员(常住户在人在人员、人在户不在人员、户在人不在人员)、来沪人员、境外人员。

4实有房屋:是指辖区内所有建筑物,其中包括正式建筑、违章建筑、临时建筑。

5实有单位:按照《企业事业单位内部治安保卫条例》(国务院令第421号)所指“单位”的范围,是指依法设立的公司、企业、事业组织。“公司、企业”包括国有公司、集体公司、股份制公司、有限责任公司、独资公司、合资公司等依照《公司法》规定成立的公司企业;事业单位必须具有《事业单位法人证书》。经营规模较大、雇工7人以上的个体工商户,可视作单位。

6来沪人员:是指离开常住户口所在地的市、区或乡、街道、镇,到上海市临时居住三日以上的非本市户籍的境内人员。

7实有人口计算方式:实有人口=户籍人员+户籍人员中的人在户不在人员-户籍人员中的户在人不在人员+来沪人员+境外人员。

8来沪人员的居住证种类:分为《上海市居住证》和《上海市临时居住证》。

9居住证有效期:《上海市居住证》的有效期为一年;《上海市临时居住证》的有效期为六个月。

10实有人口服务管理工作方针:是指“党委领导、政府主导、公安指导、部门司责、社区实施”。

11“二无一故意”:是指无固定住所、无固定职业和故意逃避居住信息登记。

12“三位一体”:是指公安派出所责任区社区民警、街镇居村委干部、社区综合协管队员。“三位一体”是来沪人员服务管理工作的主力军。